Val protestov po Sloveniji, ki se počasi, a kot se zdi, zanesljivo spreminja v gibanje, je v preteklih mesecih zaznamovala predvsem heterogenost tako udeležencev kot njihovih zahtev. A ena zahteva je skupna vsem skupinam in posameznikom, ki izražajo svoje nasprotovanje obstoječemu redu, in sicer več demokracije. Čeprav se zdi, da gre za preveč abstraktno in posplošeno idejo, se lahko koncept drugačne, širše udejanjane demokracije začne s povsem konkretnimi, administrativnimi ukrepi.

Smiselna prenova demokracije gre lahko samo v smeri političnega opolnomočenja državljanov ali, še bolje, prebivalcev, torej v smeri njihove širše in bolj dejanske participacije v procesih političnega odločanja. Tako je eden izmed predlogov, ki zadnje čase preplavljajo slovenski medijski in civilno-družbeni prostor, tudi uvedba t. i. participativnega proračuna. Gre za koncept, ki posega v samo bistvo demokracije, saj predvideva bodisi sodelovanje prebivalcev pri odločanju o razporejanju javnih sredstev države ali občine bodisi njihovo dokončno odločanje o tem. Ali kot je za MMC dejal aktivist skupine Neposredna demokracija zdaj (NDZ) Mitja Svete: "Ravno vprašanje proračuna je jedro oblasti, torej razdeljevanje javnega denarja."

Porto Alegre: zgodovinska izkušnja, ki traja
Ideja participativnega proračuna ni nikakršna novost. Praktične izkušnje segajo v leto 1989, ko se je v južnobrazilskem mestu Porto Alegre z 1,5 milijona prebivalcev mestna oblast, ki jo je leto prej po volitvah prevzela Delavska stranka, odločila odločanje o mestnem proračunu deloma prenesti na same prebivalce mesta. Odločitev je sicer pogojena tudi z dvajsetletno izkušnjo vojaške diktature v državi, ki je trajala od 1964 do 1984.

Participativni proračun se je v zadnjih desetletjih razširil ne samo po mestih in celo zveznih državah v Braziliji, temveč po vsem svetu. Na seznamu mest, ki ga prakticirajo, je tako že več kot 1.500 mest, predvsem v Južni Ameriki in Evropi, pa tudi v Združenih državah Amerike, Afriki in Aziji.

K razširjenosti tega koncepta so vsekakor pripomogli rezultati v Porto Alegreju, kjer je opazen znaten napredek v dostopu do osnovne infrastrukture. Leta 1988 je bilo v mestu 75 odstotkov gospodinjstev povezanih na vodovod in kanalizacijo, deset let pozneje pa je bil ta odstotek že 98. Število šol v mestu se je od uvedbe takšnega sprejemanja mestnega proračuna početverilo, v desetih letih pa se je znatno povečal tudi odstotek sredstev, namenjenih izobraževanju, in sicer s 13 na 40.

Ob tem velja poudariti, da v Porto Alegreju participativni proračun predstavlja le dobro petino celotnega mestnega proračuna, kar pomeni, da ljudje zares odločajo le o manjšem delu proračuna. Večina sredstev je tako še vedno v rokah mestne oblasti.

Ekonomske koristi ...
Prednosti participativnega proračuna v primerjavi s centralističnim sprejemanjem proračuna so vidne na več področjih. Ljudje lahko odločilno vplivajo na zadovoljevanje potreb lokalne skupnosti, v kateri živijo, zaradi povečane transparentnosti se poveča zaupanje prebivalcev v nosilce oblasti, poraba javnih sredstev postane učinkovitejša.

„Prej so morale oblasti uganiti potrebe, vstopiti v klientelistične odnose ali preprosto upoštevati zgolj najglasnejše glasove. Participativni proračun pa je vključevalni proces, ki omogoča bolj ciljno porabo sredstev. Na koncu tako storiš več z manj, še posebej, ker ljudje ponudijo alternative, kako naj se denar porabi na cenejši način. Recimo, namesto da bi zgradili pet kuhinj za šole, ki so ena zraven druge, zgradimo raje eno, ki bi si jo šole delile,“ je za MMC pojasnil Tiago Peixoto, raziskovalec v Centru za elektronsko demokracijo na Univerzi v Zürichu.

Konkretna ekonomska prednost je tudi zmanjšanje utaj davkov, je dejal Peixoto. „Kjer je dobro izvajan participativni proračun, prebivalci plačujejo več davkov, oblasti pa lahko s privolitvijo ljudi davke tudi povečajo, saj se ljudje zavedajo, da je za več projektov potrebnih več sredstev.“ Peixoto pa izpostavi tudi izboljšanje odnosov med državo in lokalnimi skupnostmi ter povečano zaupanje v politiko. „Župan kraja, kjer se izvaja participativni proračun, ima boljše možnosti za ponovno izvolitev, ker ga ljudje bolj ocenijo. To je prednost v političnih odnosih.“

... in tiste pomembnejše
Ravno zaradi transparentnosti, posledično manjše korupcije in klientelizma ter izboljšanja storitev participativni proračun hvalijo celo institucije, kot je Svetovna banka. A glavna korist participativnega proračuna ni merljiva z ekonomskimi kazalci. Kot je dejal Ubiratan de Souza, nekdanji generalni koordinator občinskega oddelka za načrtovanje v Porto Alegreju in generalni koordinator proračuna in financ participativnega proračuna brazilske zvezne države Rio Grande do Sul, ki ga v svoji knjigi Alternativa Porto Alegreja - direktna demokracija v dejanju citira britanski novinar Iain Bruce, je „participativni proračun med državljani omogočil zavedanje lastnih zmožnosti za svobodo. To zavedanje je zelo drugačno od vsega, kar posredno ali neposredno spodbujajo mediji ali nekakšne elite. Je posledica odkrivanja moči kolektivnega delovanja s strani običajnih državljanov. Izkušnja solidarnosti, ki jo delijo, omogoča vsem državljanom, da razvijejo kritično zavedanje družbe. Ko enkrat do njega pride, daje to zavedanje ljudem občutek za pravice, ki jih kot državljani imajo: pravica do izobrazbe, zdravstva, boljše kakovosti življenja in druge pravice, ki presegajo domet lokalnega proračuna in so odvisne od širšega boja za strukturne spremembe v družbi in gospodarstvu. To zavedanje in širok smisel za solidarnost sta prav tako pripeljala do priznanja pravic in potreb manjšinskih skupin znotraj participativnega proračuna. Ti procesi se združujejo in ustvarjajo nov odnos med posameznimi državljani in njihovimi skupnostmi znotraj participativnega proračuna, ki temelji na spoštovanju in javnem priznavanju. To vodi v večjo samozavest in samozaupanje, pogosto med ljudmi iz najbolj marginaliziranih in zatrtih družbenih skupin.“

Gre torej za vprašanje razumevanja demokracije. „Bistvo samega participativnega proračuna je v tem, da na mikro ravneh, se pravi na ravni ulice, vasi, četrti, ljudje odločajo o investicijah v javno skupno dobro. Se pravi, o vseh zadevah, ki se tičejo vseh članov te skupnosti,“ je dejal Mitja Svete iz NDZ-ja, ki poudarja, da ne obstaja samo ena različica instituta participativnega proračuna. „Proračun z udeležbo ljudi je lahko na treh nivojih, se pravi, da ljudje dejansko odločajo o vsem in je odločitev zavezujoča, ali da se ljudje z državo ali občino pogajajo o proračunu in sta obe strani enakovredni, ali pa ljudje dajejo samo simbolni pristanek na odločitev, ki je bila že sprejeta.“

Razlike so torej v stopnji upoštevanja želja in predlogov prebivalcev. Za Peixota je zares participativni proračun zgolj tisti, kjer ljudje dejansko odločajo. Drugo je zanj proračunsko posvetovanje. „Raziskave kažejo, da v proračunskih posvetovanjih sodeluje precej manj ljudi kot v participativnih proračunih.“ Ljudje namreč cenijo, da so upoštevani. Tu je tudi vprašanje, kolikšen del proračuna naj bo podvržen ljudskemu odločanju. Peixoto pri tem poudarja: „Osebno bi rad videl, da ljudje odločajo o vedno večjem delu proračuna. A nekaj mora biti jasno. Participativne institucije niso tu, da zamenjajo predstavniške, ampak da jih dopolnijo.“

Nekdanji župan brazilskega mesta Araraquara z več kot 200.000 prebivalci, ki izvaja participativni proračun, Edinho Silva v prej omenjeni knjigi pravi: „Če imate posvetovalne skupščine, če ustvarite mehanizme za posredno predstavništvo in organizirate razprave na forumih o tem in onem, mobilizirate ljudi. Vendar ne gradite avtonomne strukture moči znotraj družbe. S teoretskega vidika gre za gradnjo strukture nadzora nad državo, kar razkrije in eliminira, ali vsaj omeji, endemično korupcijo in poruši udobno razmerje javne administracije z zasebnimi izvajalci.“

Ključ je v mobilizaciji in solidarnosti
Da bi participativni proračun proizvajal želene rezultate, pa je nujno široko sodelovanje prebivalcev, ki jih proračun zadeva. To je tudi glavna težava, saj gre za proces, ki se ga morajo ljudje, posebej prebivalci krajev, ki nimajo bogate tradicije aktivizma ali samoorganiziranja, šele naučiti.

Da je lahko ta proces sodelovanja težak, govorijo tudi izkušnje mnogih stanovalcev v blokovskih naseljih. Sestanki lastnikov stanovanj o povsem konkretnih vprašanjih, ki zadevajo morda le nekaj deset ali sto ljudi, so pogosto slabo obiskani ali pa je raven razprave nizka. „Velik problem je, da smo se ljudje odvadili poslušati oziroma ne vsiljevati svojega mnenja drugim in to je ta del izobraževanja in ta del procesa, ki mora postopoma dozoreti. Neposredna demokracija mora temeljiti na strpnosti, na solidarnosti z drugimi in upoštevanju drugačnega mnenja. V sedanjem sistemu so se ljudje tega odvadili. Vsak se zanima samo za svoj lastni jaz in temu primerne so tudi številne razprave. Ko bo pa enkrat jasno, da se na ravni skupnosti da odločati in dosegati konsenze ali pa občasno tudi doživeti odločitev, ki ti ni v interesu, ampak imaš možnost, da je naslednje leto tvoja možnost izvoljena in potem izvedena, bodo tudi ljudje neposredno demokracijo postopoma sprejeli,“ je optimističen Svete.

Obstajajo tudi pomisleki o usposobljenosti ljudi za odločanje o tako specifičnih stvareh, kot je recimo financiranje infrastrukturnih projektov. “Vsi niso eksperti glede specifičnih tem, zato je pomembno, da so zraven strokovnjaki. Ampak ljudje največkrat vedo, kaj in kako si želijo. Ob podpori strokovnjakov, ki razložijo, kako mora biti kaj narejeno, lahko ljudje odločajo tudi o zahtevnejših projektih,“ pojasnjuje Svete, ki dodaja: „Tudi trenutno nam državo vodijo ljudje, ki nimajo takšnih sposobnosti. Ne bi podcenjeval ljudi, češ da nimajo sposobnosti. Problem je, da nimajo informacij in nimajo možnosti soodločanja.“

Številne prednosti participativnega proračuna tako spremljajo tudi nekatere težave. Kot smo že omenili, izhaja ena iz potrebe po široki mobilizaciji, drugo predstavljajo stroški. A kot meni raziskovalec Peixoto, so „slabe strani participativnega proračuna iste kot slabe strani tradicionalnega proračuna“. Tudi tu obstaja možnost populizma in karizmatičnih voditeljev, ki skušajo manipulirati z ljudmi, vendar je to zaradi odprtosti samega procesa težko izvedljivo. Na vprašanje, ali vidi kakšno slabost participativnega proračuna v primerjavi s tradicionalnim centralnim načrtovanjem proračuna, Peixoto kratko odgovarja: „Ne.“

Kako sploh poteka proces?
Čeprav je ideja vsesplošne vključenosti v odločanje o razporejanju javnih sredstev enostavna, pa je njena izvedba dokaj kompleksna. Kako namreč izvesti tako široko upoštevanje različnih mnenj, predlogov, potreb in se hkrati izogniti pastem predstavniške demokracije? Porto Alegrejev primer sicer ni edini, je pa najbolj posneman. Tam se celoletni proces sprejemanja participativnega proračuna deli na 5 faz.

V marcu in aprilu se na mikro ravni, torej v posamezni soseski ali celo ulici, izvedejo pripravljalna srečanja prebivalcev, na katerih lahko sodeluje vsak, ki živi v tej skupnosti. Na teh neformalnih srečanjih predstavniki mestne oblasti predstavijo uspehe pri uresničevanju prejšnje leto sprejetega proračuna, srečanja pa služijo tudi razpravi o prioritetah za naslednje leto.

V aprilu in maju nato sledijo odprte regionalne in tematske skupščine, na katerih sodeluje po več sto ljudi. Predstavnik finančnega oddelka občine predstavi natančne podatke o količini sredstev, ki so na voljo. Občina ponudi seznam 14 sklopov, od katerih se na skupščini izvolijo 4 prioritetni, prisotni ljudje pa tudi izvolijo člane sveta participativnega proračuna (po 2 na vsako regijo in tematski sklop), ki pozneje v procesu oblikujejo proračun, upoštevajoč izražene želje prebivalcev.

Do julija nato potekajo regionalni in tematski forumi, na katerih se izvolijo delegati (po en na vsakih deset prisotnih ljudi), ki pred končnim oblikovanjem „hierarhije zahtev“ obiščejo lokacije vsakega predvidenega projekta, da bi bolje razumeli njegovo izvedljivost in možnosti. Lokalne oblasti na teh forumih prav tako predložijo podrobnejše podatke, potrebne za razpravo o konkretnih projektih.

Sredi julija se na občinski skupščini nato zberejo izvoljeni svetniki, ki imajo enoletni mandat z možnostjo enkratnega podaljšanja pa tudi preklica mandata. Regije prek njih občinskemu oddelku za načrtovanje predložijo natančen seznam zahtevanih projektov in storitev, svoje prioritete pa predložijo tudi svetniki, ki predstavljajo zahteve po tematskih sklopih.

Končna faza traja od julija do septembra, v njej pa se srečujejo predstavniki občine in člani sveta participativnega proračuna. Občina pripravi osnutek proračuna, o katerem izvoljeni člani sveta razpravljajo, ga po potrebi spremenijo in dorečejo. O popravljenem osnutku nato glasujejo še mestni svetniki, ki v praksi dorečenega proračuna ne poskušajo spremeniti.

Na podlagi sprejetega predloga proračuna občina nato sprejme investicijski načrt, ki ga mora zopet potrditi svet participativnega proračuna. Proces je končan do konca leta, čez nekaj mesecev pa se začne znova.

Soodločanje se širi tudi po ZDA
Primeru Porto Alegreja sledijo tudi v Združenih državah. Prvo mesto, ki je začelo uvajati participativni proračun je Chicago, natančneje njegov 49. predel s 56.000 prebivalci. Načelnik tega predela mesta, nekakšen minižupan, Joe Moore je dejal, da gre ravno njegovi odločitvi o uvedbi takšnega načina odločanja o delu javnih sredstev leta 2009 iskati razloge za njegovo prepričljivo ponovno izvolitev.

Kot je pojasnil Moore, ima vsak čikaški načelnik na leto na voljo 1,3 milijona dolarjev, ki jih lahko porabi po svoji presoji, vendar le za velike infrastrukturne projekte, ki morajo služiti javnosti, ne zasebnim interesom. Od teh 1,3 milijona dolarjev jih je za nujne primere rezerviral 300.000, odločanje o porabi preostanka pa je prepustil prebivalcem svojega okraja.

„To je zelo priljubljena iniciativa, ljudje se čutijo resnično vpletene. Poleg tega, da izvedemo veliko novih projektov, služi iniciativa tudi vključevanju prebivalcev. Ljudje so bolj vpleteni, kot rezultat tega procesa se je povečalo število skupnostnih organizacij, projekti pa bolj odražajo želje javnosti. Nekaterih projektov, ki jih je predlagala skupnost, se sam ne bi domislil. Javnost to zelo odobrava,“ je za MMC dejal Moore.

Odločitve so zanj zavezujoče, njegov mestni predel pa je, kot je dejal, poleg obnovljenih specifičnih ulic in pločnikov ter boljše ulične razsvetljave zato bogatejši tudi za ograjen skupnostni vrt z vodno napeljavo, v katerem lahko ljudje sami gojijo zelenjavo, umetniški mural, ki krasi železniški viadukt, park za pse, prhe na lokalni plaži ob jezeru Michigan ... Seznam je dolg, je dejal. Moore je na projekt ponosen, uspeh pa mu potrjuje tudi dejstvo, da bodo letos podoben ali enak koncept uvedli v še treh mestnih predelih.

Tudi Slovenija na „participativnem“ zemljevidu?
Mitja Svete ne dvomi v izvedljivost uvedbe participativnega proračuna v Sloveniji. Poudarja prednost njene majhnosti in še posebno majhnosti slovenskih občin. Svete je celo mnenja, da ne bi bil noben problem takšnega proračuna uvesti tudi na državni ravni, sploh ob sodobni tehnologiji. Participativni proračun na državni ali vsaj zvezni ravni se ponekod že izvaja. „Tak primer je brazilska država Rio Grande do Sul, ki ima 13 milijonov prebivalcev. Vsako leto sodeluje 1,2 milijona ljudi tako prek spleta kot s pomočjo mobilnih telefonov. Gre za zvezno državo, ki je večja od mnogih držav. To dokazuje, da je to mogoče uvesti na državni ravni,“ poudarja Peixoto.

Svete vendarle predlaga skromnost pri uvajanju takšnega koncepta. Predlaga, da bi za poskusno uvedbo participativnega proračuna najprej izbrali nekaj tipskih občin tako urbanega kot ruralnega tipa. Občane bi se izobrazile o tem, kaj tak proračun pomeni, nato bi sledilo poskusno obdobje, kot je dejal Svete, štirih let. Po tem obdobju bi se že lahko ocenilo, ali je bil poskus uspešen ali ne. „Glede na velikost občin je to nekaj izvedljivega že v tem letu,“ je dejal Svete.

„Na začetku bi ljudje soodločali o splošnih zadevah, splošnih projektih, postopoma bi se pa moralo to polje soodločanja širiti,“ meni Svete, ki priznava kompleksnost postopka, a dodaja: “Postopek je sicer zapleten in trajajoč, ampak tudi ugotavljanje prioritet se ne zgodi čez noč.“

A za uvedbo koncepta participativnega proračuna bi bila potrebna sprememba zakonodaje. Zakon o lokalni samoupravi v nekaj členih sicer predvideva neposredno participacijo prebivalcev, a vprašanje proračuna je iz tega izvzeto.

Računsko sodišče: Gre za zanimiv koncept, a to zdaj ni mogoče
Za stališče smo se obrnili tudi na Računsko sodišče RS, kjer so glede načina sprejemanja proračunov jasni. V odgovoru na naše vprašanje so zapisali, da „slovenska zakonodaja jasno določa način priprave proračunov za lokalno in državno raven in ne predvideva drugačnih postopkov oziroma izjem, kar pomeni, da v tem trenutku takšna uvedba ne bi bila mogoča“.

Ne glede na to, so na Računskem sodišču mnenja, da „gre za zanimiv koncept, katerega ustreznosti pa ni mogoče ocenjevati vse dotlej, dokler ni opredeljen proces sprejema takšnega proračuna. Večjo transparentnost, prav tako pa tudi učinkovitost porabe javnih sredstev, bi bilo mogoče pričakovati, v kolikor bi morale biti podlage za pripravo proračuna pripravljene na način, da bi omogočale ustrezno odločanje v okviru participacije občanov“.

Kakšno mnenje o participativnem proračunu pa imajo vodstva občin? „Vedenja o takšnih možnostih ni prav veliko, pa ne samo na lokalni ravni,“ je za MMC zapisala Jasmina Vidmar, generalna sekretarka Skupnosti občin Slovenije. Dodala je, da so v sekretariatu z nekaterimi župani precej govorili glede njihove pripravljenosti za testiranje tega modela, vendar bi za to, kot je zapisala, potrebovali več konkretnih informacij za izvedbo, poleg tega pa trenutna zakonodaja tega ne omogoča. Pri tem Jasmina Vidmar izpostavlja 46. člen zakona o lokalni samoupravi.

Težavo bi predstavljala tudi relativna nezainteresiranost ljudi za skupno odločanje. „Kot pogosto povedo občine, je zanimanje za aktivno sodelovanje občank in občanov za oblikovanje lokalnih politik relativno nizko. Prisotno je predvsem takrat, kadar pride do nekih sprememb v njihovi neposredni okolici in bi takšna sprememba spremenila njihov do tedaj uveljavljen način življenja in bivanja,“ je zapisala Jasmina Vidmar.

V Ljubljani participacija že poteka - preko četrtnih skupnosti
V Ljubljani obstaja 17 četrtnih skupnosti (ČS). Kot je za MMC dejal Vojko Gründfeld, vodja službe za lokalno samoupravo na Mestni občini Ljubljana, so bile četrtne skupnosti leta 2001 ustanovljene „kot ena izmed oblik uveljavitve načela subsidiarnosti in decentralizacije.“ Od leta 2007 ČS-ji tudi letno oblikujejo plan manjših del. Ta se nanašajo na ureditev in vzdrževanje objektov javne komunalne infrastrukture in se izvedejo preko pristojnih organov mestne uprave, je pojasnil Gründfeld. Koliko denarja imajo za to ČS-ji na voljo, pa določa odlok o financiranju četrtnih skupnosti.

V letu 2012 je bilo, pravi Gründfeld, za izvajanje vseh nalog, ki jih izvajajo ČS-ji, zagotovljenih 409.975 evrov, vsi ČS-ji pa so za izvedbo planov malih del namenili skupaj 108.536 evrov. Denar je bil porabljen med drugim za postavljanje klopi, opozorilnih tabel, urejanje dostopov za invalide, postavljanje fitnes naprav na prostem, tlakovanje poti, sanacijo asfalta na cestah in podobno.

Gründfeld je dejal še, da ČS-ji v svojih programih, ki jih financirajo neposredno izvajajo tudi “določene vsebine, ki jih lahko štejemo med tiste, ki pomenijo uresničevanje neposrednih predlogov in pobud prebivalcev z območja posamezne četrtne skupnosti“. Zato so na MOL-u mnenja, da lahko v Ljubljani govorimo o „zametkih participativnega proračuna.“ Ali bo v prihodnosti prišlo do povečanja sredstev in možnost za vključevanje večjih investicij v proračuna, „pa zadeva nadaljnji razvoj četrtnih skupnosti,“ je še dejal Gründfeld.

Participacija vključuje odgovornost
Trenutna zakonodaja pa je le ena izmed ovir za (so)odločanje ljudi glede porabe javnih sredstev. Ob skepsi glede pripravljenosti nosilcev oblasti v Sloveniji, da bi del oblasti, še posebej tiste, ki se nanaša na finance, prenesli na prebivalce, je treba dodati še en, ključen element koncepta participativnega proračuna, in sicer prevzemanje odgovornosti. Na to spominja tudi Svete: „Ljudje zelo radi v zavetju doma kritizirajo politiko, ko pa je treba prevzeti odgovornost, ko se je treba aktivirati, pa je te pripravljenosti za delovanje bistveno manj. Smo v 21. stoletju in mislim, da bi bil korak naprej v tem, da čisto navadni ljudje prevzamemo to odgovornost, ker s tem jemljemo odgovornost sami zase in ne za nekoga drugega, in da skupaj soodločamo o tem, kako in na kakšen način bomo živeli.“