Raven upoštevanja pravice javnosti do participacije oziroma sooblikovanja zakonodaje je "alarmantno nizka", je konec lanskega leta opozoril Center za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij (CNVOS). Povod za opozorilo je bila analiza prvih 100 dni delovanja sedanje vlade na področju vključevanja civilne družbe v sprejemanje predpisov, rezultati pa, kot pravijo nevladniki, niso spodbudni. Od 18. septembra lani, ko je prisegla vlada Mira Cerarja, so bile določbe o javnem posvetovanju v 100 dneh kršene v kar 69 odstotkih primerov. Danes je odstotek kršitev sicer nekaj nižji, in sicer 67.

Vlada je do 3. februarja namreč objavila 209 predlogov predpisov, v kar 140 primerih pa je po podatkih CNVOS-a kršila lastni poslovnik, ki v 9. členu določa, da "predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa", rok za odziv javnosti pa je "30 do 60 dni od objave na spletnih straneh". Tega roka sicer ni treba upoštevati le pri določenih izjemah, recimo pri ukrepih, ki se sprejemajo po nujnem postopku, tistih, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, pri pripravi proračuna, predloga aktov o ratifikaciji mednarodnih pogodb in podobno.

Razprava kot jamstvo za kakovost
Kršitve poslovnika vlade zvenijo suhoparno in prav nič spektakelsko, a imajo lahko po opozorilih direktorja CNVOS-a Gorana Forbicija za mnoge zelo konkretne negativne posledice. Razlog za spoštovanje 30-dnevnega roka za javno razpravo namreč "ni samo to, da to narekujejo temeljni demokratični postulati, ampak tudi in morda še prej to, da je to eno temeljnih jamstev, da na koncu z novim predpisom res dobimo kakovostne in dobro pretehtane rešitve, ki uživajo veliko javno podporo in jih je mogoče učinkovito izvesti," je za MMC pojasnil Forbici.

CNVOS-ov števec kršitev pa kaže, da vlada ni istega mnenja, vsaj ne v celoti. Tako je bil rok za javno razpravo krajši kot 30 dni pri 114 predlogih predpisov (od 209), pri 15 predlogih rok ni bil določen, 11 predlogov predpisov pa v javno razpravo sploh ni bilo danih.

Med predlogi, pri katerih vlada ni spoštovala lastne zaveze glede vključevanja javnosti zaradi "domnevne nujnosti", je Forbici med drugim izpostavil Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, s čimer so, kot pojasnjuje Forbici, invalidskim podjetjem črtali ugodnost, da ne plačujejo prispevkov za socialno varstvo za zaposlene, ki niso invalidi. V mesecu dni, kolikor naj bi trajala javna razprava, naj bi država sicer prihranila približno 250.000 evrov, kot opozarja Forbici, pa gre za znesek, ki je "lahko usoden za marsikatero invalidsko podjetje, saj so ta že doslej večinoma komaj shajala". Po njegovem mnenju ni nobenega opravičila, da je vlada javno razpravo v celoti opustila. Konkretni primeri, pri katerih vlada ni spoštovala zaveze glede javne razprave, so med številnimi tudi Zakon o sodnem registru, Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodiščih, Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku, še izpostavlja Forbici.

Vlada: Ukvarjali smo se predvsem z javnofinančno vdržnostjo
Vlada je na naše vprašanje, zakaj prihaja do teh kršitev, odgovorila, da se sicer "zaveda pomembnosti vključevanja javnosti v pripravo predpisov. Vendar je ob tem treba poudariti, da je vlada svoje napore v obdobju, ki je občutljivo tako za Evropsko unijo kot za Slovenijo, prvenstveno vložila v zagotovitev javnofinančne vzdržnosti." Sklicujejo se na nujnost sprejetja ukrepov za konsolidacijo javnih financ, pri čemer gre za enak odziv, kot ga je na kršitve resolucije leta 2012 podalo ministrstvo za finance (MF). "Slovenija se v zadnjih letih sooča s pešanjem gospodarske dejavnosti in zaostrenimi razmerami v domačem finančnem sektorju ter oteženim potekom fiskalne konsolidacije ... Takšne razmere zahtevajo hitro in takojšnje ukrepanje," so za MMC jeseni leta 2012 sporočili z MF-ja.

Zdajšnja vlada se sklicuje tudi na socialni dialog. Kot so sporočili, "je treba poudariti, da je bila vrsta ukrepov za uravnoteženje financ sprejeta v okviru socialnega dialoga," kar je po mnenju Forbicija "zelo trhel izgovor". Kot je pojasnil, se "poslovniško določilo o 30- do 60-dnevnem posvetovanju popolnoma jasno nanaša na splošno javnost, ne pa na posamezne interesne skupine". Posvetovanje s sindikati, gospodarstveniki, strokovnjaki in nevladnimi organizacijami pač ni dovolj, treba je povprašati tudi splošno javnost, opozarja Forbici. Predpisi se namreč "ne sprejemajo v imenu sindikatov ali gospodarskih zbornic, ampak v imenu ljudstva. In tudi ne veljajo samo za sindikate ali gospodarske zbornice, ampak za vse nas."

Zakaj generalni sekretariat vlade neustreznih gradiv ne zavrača?
Varovalka pred vladno obravnavo gradiva, ki upoštevajoč omenjene izjeme ni prestalo javne razprave, bi moral biti 13. člen poslovnika vlade, ki nosi naslov "zavrnitev gradiva vlade". Ta člen določa, da "če gradivo vlade ni pripravljeno v skladu s tem poslovnikom, generalni sekretar to sporoči predlagatelju skupaj s pojasnilom, kako naj ga dopolni oziroma popravi". Generalni sekretar vlade – v Cerarjevi vladi je to Darko Krašovec – bi moral torej gradivo, pri pripravi katerega javnost ni bila vključena, kot določa poslovnik, zavrniti.

Vlada z generalnim sekretarjem zadovoljna
Kot pravijo v vladi, pa generalni sekretar velikokrat ne more preverjati skladnosti gradiva s poslovnikom. "Podatek o kršitvah, ki ga navaja CNVOS, po naših informacijah vključuje tudi podzakonske akte ministrstev, ki pa jih izdajajo ministri sami in ne gredo skozi postopke vladnega odločanja, kot na primer to velja za predloge zakonov in uredbe," sporočajo iz vlade. Forbici to potrjuje, a ob tem sprašuje, "ali za tovrstne predpise pravila ne veljajo". Ker so ministri del vlade in so podrejeni premierju, gre po njegovem mnenju za "pilatovsko umivanje rok". Forbici tako vladi svetuje, "da si ponovno preberejo 8.d člen poslovnika vlade, iz katerega je jasno, da se pravila o posvetovanju z javnostjo nanašajo tudi na predpise, ki jih sprejemajo ministri. Gre za člen, ki je bil leta 2010 sprejet ravno zato, da tovrstni izgovori ne bi bili možni." V nasprotju s Forbicijem v vladi vztrajajo, da generalni sekretariat "korektno izvaja svoje naloge".

Ministrstvo za finance: Kršitve so bile
CNVOS izpostavlja nekaj ministrstev, kjer so kršitve poslovnika posebej moteče. Nominalno je največ kršitev pri ministrstvu za finance (MF), saj je bil med 53 objavljenimi predlogi predpisov poslovnik kršen pri 41. Na ministrstvu kršitve priznavajo. "Z vidika delovnega področja ministrstva za finance ugotavljamo, da je bil v določenih primerih res kršen rok, namenjen posvetovanju z javnostjo," so odgovorili na naše vprašanje, ali podatki CNVOS-a držijo. Na MF-ju takole pojasnjujejo razloge za kršitve: "Razlogi za očitano kršitev so predvsem v izjemnem obsegu predpisov v tem obdobju in kadrovski podhranjenosti."

Klemenčič prej tako, zdaj drugače
CNVOS posebej izpostavlja tudi ministrstvo za pravosodje (MP), ki je odgovorno za kar 90-odstotno kršitev pravice javnosti do vključenosti v pripravo predpisov. Pri tem bode v oči, da ministrstvo vodi Goran Klemenčič, ki je leta 2012 v vlogi predsednika Komisije za preprečevanje korupcije (KPK) skupaj s CNVOS-om protestiral proti takratnim kršitvam vlade Janeza Janše. Leta 2012 je namreč Klemenčič menil, da "usklajevanje, iskanje dobrih rešitev in odprtost za mnenja civilne družbe, strokovne javnosti in tudi neodvisnih državnih organov še ne pomeni zavlačevanja. Je garant transparentnosti postopkov, omejevanja parcialnih interesov, boljše kakovosti predpisov in odpravljanja korupcijskih tveganj." Spreminjanje predpisov po nujnih postopkih "brez prepričljive obrazložitve ter pomanjkanje javnega, strokovnega, pa tudi medresorskega usklajevanja lahko predstavljajo zdravilo, ki je enako ali bolj nevarno od bolezni, ki jo hočemo zdraviti," je konec leta 2012 opozarjal KPK pod vodstvom zdajšnjega pravosodnega ministra.

Na MP-ju sporočajo, da očitek CNVOS-a jemljejo "z vso potrebno resnostjo", ob tem pa opozarjajo "na nianse, ki jih takšni matematični izračuni neupravičeno spregledajo". Po njihovem mnenju je namreč pomemben "kontekst posameznih zakonov". Pri pravosodnem svežnju novel "gre za kvantitativno majhne spremembe zakonov, ki so specifične organizacijske narave, njihova vsebina pa ne posega v človekove pravice in ne spreminja ključnih razmerij med pravosodnimi gradniki," pravijo na ministrstvu, kjer pa opozorila nevladnikov "v celoti" sprejemajo v primeru novele Zakona o brezplačni pravni pomoči, "kjer se je retrospektivno izkazalo, da bi bila širša razprava smiselna".

Forbici je glede Klemenčiča sicer strog. "Ko je bil prvi mož protikorupcijske komisije in je bila njegova ključna delovna naloga zagotoviti pravnost, nekoruptivnost in transparentnost delovanja države, je to počel zelo goreče, danes, ko ni več na tistem položaju, mu je za tiste naloge precej manj mar in ga zanimajo predvsem pravosodne spremembe," je dejal.

Ob tem povejmo še, da načrtuje MP v letu 2015 sprejetje 21 zakonskih predpisov, pri čemer obljubljajo "polno spoštovanje" Resolucije o normativni dejavnosti oziroma določil poslovnika glede sodelovanja javnosti.

Ministrstvi za zdravje in za kulturo največja kršilca
Dodajmo, da sta ministrstvi za zdravje in za kulturo največja kršilca pravice javnosti do sodelovanja. Medtem ko je kulturno ministrstvo to pravico kršilo v prav vseh primerih predlogov predpisov, je bila pri predlogih ministrstva za zdravje kršitev 90-odstotna. Tudi na zdravstvenem ministrstvu so potrdili, da podatki o kršitvah resolucije oziroma poslovnika držijo, kot pojasnjujejo, pa je do kršitev prišlo zaradi različnih vzrokov. Pri tem se sklicujejo na sklep vlade, ki je določil končni rok za sprejetje predpisa, na rok za izvedbo določb direktiv EU-ja ali pa na to, da je šlo za manjše spremembe.

Nekaj upanja vendarle je
Ne glede na obsežne kršitve resolucije oziroma poslovnika pa je tudi nekaj primerov, ki vlivajo upanje v vladno razumevanje potrebe po vključitvi javnosti v proces priprave predpisov. V CNVOS-u tako izpostavljajo ministrstvo za kmetijstvo in ministrstvo za izobraževanje. Kmetijsko ministrstvo je bilo še lani junija med najhujšimi kršilci, po zavezi ministra Dejana Židana, da se bodo izboljšali, pa so imeli konec leta samo 37 odstotkov kršitev, je dejal Forbici. Zdaj je kršitev sicer že 50-odstotna.

Pozitiven zgled je tudi ministrstvo za izobraževanje ne glede na 55,5-odstotno kršitev, saj so se, kot pravi Forbici, "lotili priprave zakona o elektronskih komunikacijah in so tu posvetovanja z javnostjo odprli veliko prej, kot jim nalagajo pravila igre". Razpravo so tako odprli že v "predhodni fazi, ko se šele odločajo o smereh, v katerih naj bi šle rešitve. Že takrat so pozvali vse, naj pošljejo predloge, v katero smer naj zakon gre. To se mi zdi zgleden oziroma optimalen primer tega, kako bi se morali vesti vsi državni organi."

SMC: Od poudarjanja do kršitev dialoga s civilno družbo
S pozitivnimi izjemami pa so resolucijo in poslovnik bolj ali manj kršile vse vlade od leta 2010, ko je CNVOS začel spremljati spoštovanje določil resolucije. Tako ni izjema niti vlada Mira Cerarja. Njegova vladajoča stranka SMC je sicer v predvolilnem programu med štirimi glavnimi procesi in odnosi ob pravni državi izpostavila tudi "odprti dialog s civilno družbo", zavzemala pa se je celo za "formalno vključevanje civilne družbe v delovanje države po principu vzajemnosti". Od SMC-ja smo želeli pojasnila glede razhajanj med programom stranke in delovanjem vlade, ki jo vodi kot predsednik te stranke, a so nam na oddelku za stike z javnostmi dejali le, da kot njihov odgovor šteje odziv vlade: "Predsednik vlade dr. Miro Cerar še zmeraj trdno deli mnenje, da je pravne zaveze treba spoštovati, torej tudi vladne."

Cerar leta 2012: Resolucijo mora vlada spoštovati
Na deklarativni ravni se tako ni nič spremenilo. Ni pa odveč spomniti na izjavo Cerarja še kot profesorja na ljubljanski Pravni fakulteti iz leta 2012 za MMC, da je spoštovanje določil resolucije oziroma poslovnika pravna zaveza vlade. "Do te resolucije je prišlo v nekem konsenzu med izvršilno in zakonodajno vejo oblasti. Zato je toliko pomembneje, da obe veji oblasti, še posebej izvršilna, spoštujeta to sprejeto zavezo," je menil Cerar kot profesor.

Zakaj se je kot premier ujel v paradoks? "Pragmatičen odgovor bi bil: zato, ker preprosto lahko. Ne obstajajo namreč nobene sankcije, tudi sama vlada si jih nikoli ni hotela predpisati. Imamo lep primer tega, da ko si enkrat na položaju, kjer te nič zares ne omejuje, to preprosto izkoristiš. To nam da tudi odgovor na to, koliko so vsa govorjenja o etiki in vrednotah pristna oziroma zavezujoča," odgovarja Forbici.

Janša najslabši, Cerar ne dovolj dober
Med vladami Boruta Pahorja, Janeza Janše, Alenke Bratušek in Mira Cerarja je po podatkih CNVOS-a javnost najmanj upoštevala Janševa vlada, ki je resolucijo o normativni dejavnosti oziroma lastni poslovnik kršila pri kar 81 odstotkih predpisov. A nevladnega sektorja tudi nova oblast ne prepriča. "Ta vlada kvečjemu dokazuje, da niti to, da imamo pravnika na njenem čelu in nekdanjega predsednika protikorupcijske komisije za pravosodnega ministra, ni garant za to, da bi se v vladi zadeve dogajale v skladu s predpisi in načeli," je dosedanje delo Cerarjeve vlade na področju sodelovanja s civilno družbo ocenil Forbici s CNVOS-a.