Gospodarske sankcije, to tako priljubljeno orodje mednarodne prisile, so z vidika doseganja zastavljenih ciljev uspešne le v 10 do 20 odstotkih primerov, je v pogovoru za MMC dejal Michael Brzoska z Inštituta za mirovne raziskave in varnostno politiko na Univerzi v Hamburgu, čigar eno od strokovnih področij je ravno vprašanje sankcij. Kot primere neuspešnih sankcij je Brzoska poudaril tiste proti Kubi, Iraku in Iranu.

V vseh teh primerih so imele in še imajo sankcije tudi ogromne škodljive posledice za prebivalstvo teh držav. Predvsem po izkušnji Iraka, kjer je v devetdesetih letih 20. stoletja po nekaterih ocenah zaradi mednarodnih sankcij umrlo pol milijona ljudi, naj bi se krepila tendenca sprejemanja ciljno usmerjenih sankcij namesto splošnih. Proti Rusiji je zdaj Zahod sicer sprejel zelo obsežne in ostre sankcije, a po mnenju sogovornika tudi te ne bodo dovolj, da bi ruski politični vrh spremenil svojo politiko do Ukrajine. Še več, Brzoska meni, da sankcije celo krepijo podporo predsedniku Vladimirju Putinu. Kljub temu jih označuje kot dobro odmerjene in koristne, čeravno morda tudi zgolj s simboličnega vidika.

Brzoska se strokovno ukvarja tudi s prenosom orožja oziroma politikami njegovega izvoza. Glede trenutne dobave orožja Ukrajini ima, kot pravi, mešane občutke. Razume vztrajanje Kijeva, da to orožje potrebuje za obrambo pred napadalcem, a obenem vidi v tem tudi nevarnost eskalacije konflikta in vpletenosti večjega števila držav v vojno. Predvsem na področju tujega urjenja ukrajinskih sil svetuje večjo previdnost.

Sankcije, pri čemer mislim predvsem na gospodarske sankcije, so pogosto prva stvar, o kateri države govorijo, ko se soočijo z mednarodno krizo. Kako stara je ideja uporabe sankcij kot orodja v mednarodnih odnosih?
Zelo stara. Uporabo gospodarske moči z namenom prisiliti nasprotnika, da spremeni svojo politiko, vidimo že v časih stare Grčije, v sodobnem času pa je postalo to orodje zelo priljubljeno po koncu hladne vojne. Takrat je postalo možno, da Varnostni svet ZN-a odredi sankcije, ob tem pa se je globalizacija tako povečala, da so postale številne države veliko bolj ranljive za gospodarske sankcije. Za gospodarsko močnejše države, kot so ZDA, je postalo to zelo zanimivo orodje.

Kako so sankcije urejene s pravnega in mednarodnega vidika? Je treba izpolniti kakšne pravne pogoje, da bi se jih uvedlo zoper določeno državo, ali pa gre za diskrecijsko pravico posameznih držav?
Glede tega na področju mednarodnega prava ni enotnega stališča. Po eni interpretaciji lahko samo Varnostni svet odredi zakonite sankcije. To stališče temelji na ustanovni listini ZN-a, ki pravi, da države ne smejo uporabiti sile ali grožnje s silo zoper druge države, in če sankcije označite kot silo, potem jih ustanovna listina ZN-a ne dovoljuje na način, da bi z njimi prisilili druge države v spremembo politik. A to je manjšinsko stališče. Večinsko medtem pravi, da je uporaba sankcij pravica države, ki jih želi uvesti. Kljub temu da bi bilo bolje, če jih odredi ZN, naj bi torej pravico uvesti sankcije imele mednarodne organizacije, pa tudi posamezne države. Obstajajo torej različne pravne interpretacije tega vprašanja. V praksi sankcije poleg tistih, ki jih odreja Varnostni svet ZN-a, sicer sprejema le nekaj držav, recimo ZDA, Rusija, Kitajska, in nekatere organizacije, kot sta Evropska unija in Afriška unija.

ZDA gredo v tem pogledu še korak dlje in grozijo s sankcijami proti tretjim državam, ki ne spoštujejo njihovih sankcij proti določenim državam.
Tako je. ZDA so ena redkih držav, ki sprejemajo ekstrateritorialne sankcije, s katerimi kaznujejo tretje države, ki ne sprejemajo njihovih prvotnih sankcij. Takšno stališče je v mednarodnem pravu izjemno manjšinsko. ZDA so glede sekundarnih sankcij enkraten primer. Te pravice ji ne priznavajo niti zavezniške države, kot recimo članice EU-ja.

Kakšni so kriteriji za določanje uspešnosti in koristnosti sankcij?
Na to vprašanje je zelo težko odgovoriti. Zgodovina gospodarskih sankcij je zelo mešana. Na splošno se verjetnost za politični uspeh sankcij, torej, da bo sankcionirana država spremenila svojo politiko, povečuje, če so sankcije ostre in res škodujejo njihovi tarči. A ni zagotovil. Poznamo primere zelo ostrih sankcij, recimo proti Iraku ali Iranu, kjer do spremembe politike ni prišlo, ali pa je bila zelo omejena. Če je določena država zelo posvečena temu, kar počne, in je v svoja dejanja prepričana, tudi ostre sankcije niso dovolj. To, kako pomembna je politika, ki jo želijo sankcije spremeniti, pa je odvisno tudi od notranjih okoliščin določene države, ali gre za stabilen ali nestabilen režim, ali je možna revolucija proti vladi, ali lahko del elite zruši oblast, kakšno je javno mnenje. Zato je pomembno tudi, kakšen je narativ glede sankcij znotraj države, ki je njihova tarča. Pomembno je, ali jih elita in prebivalstvo dojemata kot upravičene ali kot nepravične.

Eden najbolj znanih primerov sankcij – glede na njihovo trajanje – so ameriške sankcije proti Kubi, ki veljajo že več kot 60 let. So primer uspešnih ali neuspešnih sankcij?
Neuspešnih, ker niso pripeljale do sprememb politike na Kubi.

Morda bi jih lahko označili za uspešne z vidika preprečevanja širjenja kubanskega modela po Latinski Ameriki.
Tudi to je vprašljivo. Sankcije so res povzročile gospodarske težave na Kubi in omejile njeno gospodarstvo, a kot smo videli na odnosu z Venezuelo in drugimi latinskoameriškimi državami, imajo Kubanci tudi druge načine za vplivanje na odnose s temi državami, recimo s pošiljanjem zdravnikov in zdravil. Ne pozabimo, da je bila Kuba v preteklosti, v osemdesetih in devetdesetih letih, zelo aktivna v Afriki, v Angoli je recimo posredovala v vojni, in to v času, ko je bila pod ameriškimi sankcijami. Njihov učinek so recimo zmanjšali prihodki od turizma in sodelovanja z drugimi državami.

Kakšne so splošne omejitve sankcij na področju njihove implementacije in uspešnosti?
Eno od omejitev predstavlja možnost nadomestitve odnosov z državo, ki izvaja sankcije, z odnosi z drugimi državami, možnost najti novega dobavitelja dobrin ali kupca. Čim večja je možnost vzpostavitve alternativnih gospodarskih odnosov, tem manjši je učinek gospodarskih sankcij. V številnih primerih vidimo tudi, da se domača industrija države pod sankcijami celo krepi, saj država povečuje domačo proizvodnjo, to pa prav tako omejuje učinke gospodarskih sankcij. Ob tem pa sankcije običajno povzročijo tudi povečanje nezakonitega trgovanja, ki že samo zmanjšuje učinek sankcij, pogosto pa povzroča tudi bogatenje tistih, ki se s takšnim trgovanjem ukvarjajo. Tako nastaja nova elita, ki kuje dobičke zaradi učinkov sankcij in nima interesa, da bi se sankcije končale.

Sankcije pogosto pritiskajo na odločevalce v določeni državi preko ustvarjanje bede za tamkajšnje prebivalstvo. Tak primer je Irak, ko naj bi v devetdesetih letih zaradi sankcij po ocenah umrlo več sto tisoč ljudi. Kakšni so torej etični pomisleki glede sankcij?
Sankcije, še posebej če so ostre, imajo lahko velik učinek na ljudi. Omenili ste Irak, podoben primer je tudi Iran. Poseben problem so ameriške sekundarne sankcije. Ker so ZDA tako močan gospodarski dejavnik, banke določenih držav z državami pod sankcijami nočejo imeti opravka, čeprav njihove države sankcij sploh niso uvedle. Poglejmo Sirijo. Banke ne omogočajo niti finančnih transakcij humanitarnih organizacij zaradi ameriških sekundarnih sankcij. Tudi če so sankcije uvedle samo ZDA, ne ZN ali EU, imajo torej sankcije lahko velik učinek na prebivalstvo. V zadnjih 25 letih se tako pojavlja tendenca proti ostrim gospodarskim sankcijam in v prid t. i. ciljno usmerjenih sankcij. Te so uperjene proti ljudem na pozicijah moči, ki so odgovorni za določene politike, širšemu prebivalstvu pa naj bi prizanesle. To včasih deluje bolje, včasih slabše. Kot vidimo na primeru Irana in zdaj Rusije, so bile ciljno usmerjene sankcije omejene in so zdaj v veljavi celovite sankcije. A po Iraku naj bi se skušalo izogniti ostrim gospodarskim sankcijam in se odločati za ciljno usmerjene sankcije.

So lahko torej ciljno usmerjene sankcije dovolj močno orodje za dosego sprememb v sankcionirani državi, ne da bi prizadele nedolžnih množic? Se sankcije da oblikovati na tak način?
To je zelo težko. Pripadniki elit se bodo namreč skušali zaščititi pred učinki sankcij in njihov učinek preusmeriti na splošno prebivalstvo, recimo s povišanjem davkov, povečano represijo, povečanjem nezakonitih poslov na škodo prebivalstva. Težko je torej misliti, da sankcije ne prizadenejo prebivalstva, a te učinke se lahko skuša omejiti. To, v kolikšni meri bodo sankcije povzročile spremembe v politikah elite, pa je odvisno od njene stabilnosti, ali lahko del elite izvede udar, ali obstaja ljudsko gibanje, ki bo skušalo zrušiti oblast, in podobno. Uspešnost ciljno usmerjenih sankcij je tako v veliki meri odvisna od stabilnosti režima in od tega, kako pomembna je za režim politika, zaradi katere so uvedene sankcije. Če ta politika režimu ni tako pomembna, se bo lažje odločil za njeno spremembo, da bi se sankcijam izognil. Nekaj takšnih primerov smo že videli, recimo v Južni Afriki konec osemdesetih in v začetku devetdesetih let. Del gospodarske elite se je uprl drugim elitam in to je pripomoglo h koncu apartheida v državi. A primerov, ko so bile ciljno usmerjene sankcije zelo uspešne, je le peščica.

Na kakšne načine pa imajo lahko sankcije neželene posledice ali pa celo škodujejo tistemu, ki jih je uvedel?
Vse sankcije imajo nekakšne neželene posledice, lahko se jih le skuša omejiti, recimo škodo za splošno prebivalstvo, če ta ni namen sankcij. Druga neželena posledica je krepitev nezakonitega, črnega trga. To se da skušati omejiti s krepitvijo nadzora na mejah, s tem, da so sosednje države bolj pozorne na tovrstne dejavnosti, in podobno. Sankcije pa lahko prizadenejo tudi gospodarstvo države, ki je sankcije uvedla, celo bolj kot gospodarstvo države pod sankcijami. Zaradi tega morda tudi prebivalstvo države, ki sankcije izvaja, teh ne bi več podpiralo. In nazadnje, pomemben je tudi narativ o sankcijah v državi, ki je njihova tarča. Če se sankcije predstavlja kot zunanjo grožnjo, kot dokaz, da "nas zunaj hočejo ubiti", potem lahko sankcije celo okrepijo podporo vladi v primerjavi z obdobjem pred sankcijami.

Kako ocenjujete trenutne zahodne sankcije zoper Rusijo? Se vam zdijo dobro odmerjene ali morda premalo obsežne ali ostre?
Mislim, da trenutne sankcije predstavljajo dobro ravnotežje med različnimi možnostmi. Rad bi poudaril, da imajo sankcije tri glavne cilje. Eden je sprememba politike, o tem sva že govorila, to je verjetno najpomembnejši cilj, a tudi najbolj izmuzljiv. Če pogledamo pretekle sankcije, vidimo, da so spremembe politik zaradi njih zelo redke, po nekaterih ocenah ne več kot v desetih, po drugih ne več kot v dvajsetih odstotkih primerov, odvisno od tega, kako definiraš spremembo politike. Drugi cilj, prav tako pomemben, pa je omejiti možnosti za tistega, ki je tarča sankcij, torej da ne more početi vsega, kar bi sicer lahko. Tretji element pa je simboličnost. Sankcije namreč izražajo večjo stopnjo zaskrbljenosti ali nasprotovanja določeni politiki, kot če bi to le rekli. Niso tako močno orodje kot vojaško posredovanje, so pa nekakšna vmesna stopnja. Glede Rusije trenutno nisem zelo optimističen, da bo prišlo do spremembe politike. Mislim, da sankcije celo povečujejo podporo Putinovim oblastem. V Rusiji namreč o sankcijah ne govorijo tako, kot bi si tisti, ki so sankcije sprejeli, želeli, ampak drugače, in sicer, da želi zunanji svet Rusijo oslabiti. Ne glede na to pa sankcije omejujejo možnosti Rusije. Za zdaj je učinek sankcij sicer omejen, ampak kmalu bo viden. Izguba dohodkov bo namreč opazna. Z vidika simboličnosti pa je pomembno Rusiji sporočiti, da njene kršitve ustanovne listine ZN-a v Ukrajini ne morejo iti kar tako mimo.

Mislite, da bi lahko selektivne ciljno usmerjene sankcije zoper ljudi, ki so blizu Putinu, ustvarile razkol na vrhu?
Sankcije zoper Putina in druge ljudi na vrhu so predvsem simbolične. Mislim, da zaradi njih nihče, ki je blizu Putinu, ne bo spremenil svojega pogleda na trenutne razmere. Ko pa gre za gospodarsko elito, za oligarhe, je po mojem mnenju namen sankcij omejiti njihove gospodarske zmožnosti v upanju, da bodo zaradi tega zagovarjali konec vojne v Ukrajini. Nisem sicer optimističen, da bodo selektivne sankcije povzročile razkol na vrhu. Poznam en tak primer, ko je Anatolij Čubajs odšel v Turčijo. Kolikor vem, je on eden od zelo redkih ljudi, ki so javno spregovorili ali odšli iz države. Treba je upoštevati stopnjo represije in nevarnost za vse, ki bi izrazili nasprotovanje oblastem v Moskvi. Kot pa sem rekel, obstaja v Rusiji, tudi znotraj elite, razširjeno prepričanje, da so sankcije neupravičene in da je njihov namen oslabiti Rusijo.

Sankcije proti Rusiji uveljavljajo zahodne države in zdi se, da so sankcije nasploh orodje, ki se ga poslužuje predvsem Zahod. Kako je drugod po svetu? Ali tudi države globalnega juga uporabljajo sankcije glede na njihovo veliko manjšo gospodarsko moč?
Gospodarske sankcije so orodje prisile. Tudi manj močne države lahko izvajajo sankcije proti drugim državam, a na splošno jim to škoduje, saj so stroški teh sankcij zanje višji kot za državo, ki je tarča sankcij. Močnejše države globalnega juga sicer tudi same sprejemajo sankcije, a v veliko bolj omejenem obsegu kot ZDA. Kitajska je tako uvedla sankcije proti nekaj državam, a večinoma na simboličen način. Če so voditelji kakšnih držav sprejeli dalajlamo na uradnem obisku, je Kitajska nato odpoklicala diplomate. Drug primer je Litva, ki je okrepila odnose s Tajvanom in njegovemu predstavništvu dodelila višji status, zaradi česar je Kitajska otežila trgovanje z Litvo. Kitajska je torej sprejemala predvsem diplomatske sankcije, v nekaj primerih tudi gospodarske. V Afriki pa poznamo sankcije, ki jih je Afriška unija sprejela zoper članice zaradi vojaških prevzemov oblasti, a tudi v tistih primerih je šlo bolj za diplomatske sankcije, recimo izključitve določenih držav iz odločanja v AU-ju. Sankcije sprejema tudi skupnost zahodnoafriških držav, nazadnje prot Maliju, proti kateremu so sprejeli tudi gospodarske sankcije in omejitve trgovanja. Takšne primere torej poznamo, a jih je malo. Največ sankcij sprejemajo ZDA, sledi ji Evropska unija.

Ukvarjate se tudi s področjem prenosa oziroma trgovine z orožjem. Kako vidite množično dobavo orožja Ukrajini iz zahodnih držav? Gre po vašem mnenju za nujen izraz solidarnosti, ali vidite tudi nevarnost eskaliranja obstoječega konflikta, kot opozarjajo nekateri kritiki takšne pomoči?
Zelo me skrbi potencial za eskaliranje. Lahko bi trdili, da prodaja orožja neki državi prodajalca še ne naredi udeleženca v konfliktu, obstaja pa mednarodnopravno stališče, da je drugače, če orožje neki državi dobavljajo vlade. To naj bi bilo enako sodelovanju – do neke mere – v sovražnostih. Za zdaj Rusija za države, ki dobavljajo orožje Ukrajini, še ne pravi, da so tudi same vpletene v vojno, a to bi se lahko spremenilo, še posebej z dobavo težkega orožja. Nevarnost eskalacije torej obstaja. A obenem kot nekdo, ki misli, da je Rusija z napadom na Ukrajino zelo močno škodovala mednarodnemu redu, lahko razumem Ukrajince, ki trdijo, da potrebujejo več orožja in da imajo do takšne podpore pravico, saj se morajo braniti. Glede tega imam torej mešane občutke. Ob tem mora ukrajinsko vodstvo samo odločiti, ali bi jim dobava orožja pomagala končati sovražnosti oziroma ali bi konec sovražnosti postal bolj ali manj verjeten z dobavo orožja. Odločitve, naj se nadaljuje z bojevanjem in povrne izgubljena ozemlja, se ne da sprejeti zunaj Ukrajine, to mora storiti ukrajinsko vodstvo.

Zahodne države, predvsem ZDA in Združeno kraljestvo, poleg dobave orožja tudi urijo ukrajinske sile v Ukrajini. Kaj to pomeni glede vpletenosti teh držav v vojni, ali so potemtakem neposredno vpletene?
Mislim, da je to zelo nevarno in ne zdi se mi zelo pametno, saj bi lahko sprožilo odziv Rusije, recimo v obliki napadov na centre, kjer ta urjenja potekajo. Če bi pri tem ubili tujce, bi se morale države, od koder so ti tujci prišli, odločiti, kakšen bo njihov naslednji korak. Kolikor vem, je uradno stališče, da ti inštruktorji niso pripadniki oboroženih sil tujih držav, ampak da gre za posameznike, morda uslužbence kakšnih podjetij. Angažma zasebnih vojaških družb predstavlja nekakšno izogibanje omejitvam, ki jih določa mednarodno pravo, in je postalo priljubljeno v zadnjih 15, 20 letih. To je sivo območje, zelo sivo, ne samo v Ukrajini, pač pa tudi v drugih konfliktih. Tako je bilo tudi na Hrvaškem v začetku devetdesetih let, ko so zasebne vojaške družbe urile hrvaško vojsko. Sam bi bil glede tega zelo previden in če naj se uri ukrajinske sile, naj se to počne zunaj Ukrajine. V zadnjih tednih smo priča nekakšni igri mačke in miši, ko Zahod vse bolj in bolj skuša izzvati odziv Rusije in ko se ta ne odzove ali pa se ne odzove dovolj močno, stori Zahod še en korak. Nevarnost je v tem, da bi se lahko Rusija enkrat odločila odzvati tudi za nazaj in bi recimo bombardirala centre za urjenje, kjer so tujci, ali dobavne linije blizu ali celo onkraj meja Ukrajine.